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重庆——成都城市群的建设

2020-05-21 22:57

更高层面的呼声,来自3月5日开幕的第十二届全国人大一次会议上,重庆代表团和四川代表团不约而同提出的建议:将重庆和四川的重点城市融合建成国家级城市群。

尽管从1997年开始,川渝“分家”已历16年,但两地在山峦重叠之间铺设互联通道的举动,却一刻也没有停止过。

毫无疑问,重庆——成都沿线,正适合这样一个集合体的建设和发展。根据国家即将发布实施的《城镇化发展规划(2012—2020年)》,重庆成都城市群将包括重庆全域和四川成都、德阳、绵阳、乐山、眉山、资阳、内江、宜宾、泸州、自贡等11个城市,及其所辖73个县(市)和1636个建制镇,幅员面积达18.3万平方公里。

在西部大开发的第二个10年,推出“川渝合作升级版”有利于探索城镇化新路

另一方面,城市基础设施的投入,同样需要人口和产业规模来支撑。规模小的城市,基础设施投入很难有可持续的回报,与特大城市“结盟”,则可分享来自后者的基础设施和资源“溢出红利”。

有学者认为,从最初的“1+6”框架协议,到学界公认的中国经济增长“第四极”,从共同承担统筹城乡综合配套改革试验任务,到联手促成国家层面的成渝经济区规划出台……这些年川渝之间的合作不断被赋予新意。

在不少人看来,重庆和四川搞区域合作,有个成渝经济区已经足够。如今在重庆和成都之间搞城市群,是不是有其必要?

2011年3月,国务院通过《成渝经济区区域规划》。从“成渝经济区”概念出炉、成形到规划通过,中间用了整整8年时间。

3月7日,新中梁山隧道工地传来喜讯——在成功通过10余处公路铁路立交和煤矿采空区后,项目建设提前进入大跨段施工。

政府层面,2004年初,重庆市党政代表团赴蓉,与四川方就某些领域的合作达成协议。

2006年后,区域合作已进入国家规划的层面。“长三角”地区确立了峰会制、16个城市市长联系会制和各部门、系统、行业之间的协调会制。国家发改委对首都北京也进行了重新定位,于是,有了津京冀地区的飞跃发展。

成渝经济区是西部地区“块头最大”、最有发展潜力、也是带动作用最大的增长极。这是一个新的起点,也是新的机遇。

除了发展成熟的环渤海、长三角、珠三角城市群,大批城市群跃跃欲试:重庆成都城市群、长江中游城市群、关中城市群、中原城市群……可以预见,未来中国城市群中的“3+n”格局将成为中国城市大多数人口的聚焦地。(本报记者 郭晓静)

而这一次,重庆和四川要做的,是要在两座城市之间建成一个紧扣成渝实际、紧扣互动融合主题的“扣扣群”,使其成为西部城镇化的样板。

同时,重庆-成都城市群每1万平方公里拥有的城镇数量是94座,远高于全国平均水平45座、西部平均水平25座。城镇的高度密集,人口的高度集中,产业的高度优化,说明这一区域已经具备了引领新一轮西部大开发、新型城镇化的“内力”。

由于市场经济发展程度较低、加上意识不够开放,川渝两地的行政区划“界线”就尤其突出,双方为了增加各自的财政收入,维护自身利益,采取的发展方式是地方保护主义下的各自为政。

比如财税体制改革。目前有很多专家认为,对西部地区的分税政策应该适当加以调整,给予西部的“造血”功能,而不是通过简单的转移支付来完成对欠发达地区的支持。“这对重庆成都城市群将起到举足轻重的作用,调整是必需的。”杨庆育说。

不过,重庆和成都在经济社会文化等领域长期是“剪不断、理还乱”,近年来各自发展也还不错,为什么还要连片成群?

在这种情况下,2007年4月2日,重庆市党政代表团再次赴川,与四川方签订共同打造成渝经济区的框架协议。重庆市发改委、四川省发改委还联手向国家发改委递交了《关于编制成渝经济区发展规划的请示》,规划最终顺利出台。

2013年3月,出席十二届全国人大一次会议的重庆代表团和四川代表团分别向全国人大提交了代表团建议,内容都是将重庆成都城市群建设成为引领西部地区发展的国家级城市群。

据统计,重庆-成都城市群2011年工业增加值为1.2万亿,占全国的6.3%。其中,重庆的汽车摩托车、装备制造、新兴电子等产业,成都的电子、医药产业等,放到全国来看都占有重要地位。

在我国,长三角、珠三角、环渤海这三大城市群的形成,尤其是前两个城市群的出现,与上世纪末中国扩大开放,以出口加工业为标志的外向型经济迅猛发展有着密切的关联。这些城市群因工业化而崛起,带动了全国经济的发展,并成为农村剩余劳动力向城市流动、集聚的最大诱因,但并没有真正有效地解决“城市以人为本”的问题。大量农民工虽然在城市工作、生活,但却难以和城市居民一样,享受应有的福利和待遇。

“如果国家能够有计划的、有目的地引导重庆-成都城市群,更好、更科学和更快的发展,那么这个城市群将能够克服长三角、珠三角在发展初期所出现的大量问题,比如民工潮、比如同工不同酬。”杨庆育认为,重庆和成都是全国统筹城乡综合改革配套实验区,从这个角度讲,通过对户籍、土地等一系列既有制度的改革和重新设计,重庆——成都城市群完全可以克服此前国内大城市群发展中暴露出的一些弊端。

作为这一区域里资源、人才集聚力不分伯仲的大城市,重庆和成都,将一东一西,扮演该城市群的“双中心”。

2004年,国家发改委在召开制订“十一五”规划的新闻发布会上称,过去是按行政区划来做规划,现在要做跨省市的经济区规划,并在长三角、京津冀和成渝地区进行试点,面向全国招标。

再比如土地。杨庆育说,重庆首创的地票交易已经实施4年,积累了不少经验,成功地实现了城市反哺农村。在城市群建设过程中,这一制度完全可以在更大的范围内发挥作用。

新一轮城镇化启动,中国的特大城市发展遭遇到极大挑战:一方面是当前中国特大城市的承载力接近极限,另一方面,中国的城镇化必须和发展好“三农”问题结合起来,需要一些中小城市和小城镇的发展来支撑“三农”的发展。

杨庆育认为,与过去的城镇化路径不同,如今我们谈论的新型城镇化,其基本特征是工业化、城镇化和农业现代化三化合一,讲究的是在城镇化过程中贯穿“以人为本”,即在工业化提速发展的同时,城镇功能和服务必须与之匹配,同步发展。因此,重庆-成都城市群要探索的是“三化”统筹、城乡统筹,关注的是诸如公共服务均等化、农民工的市民化等重大问题的解决。

学术层面,四川省社科院和重庆社科院联合投标国家发改委的规划招标,并最终中标。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成是这样定义的:在特定的区域范围内,云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市,以一个或两个特大城市为中心,依托一定的自然环境和交通条件,城市之间的内在联系不断加强,共同构成一个相对完整的城市“集合体”。

“从这个意义上说,在新一轮的城镇化过程中,中国需要在长三角、珠三角、环渤海这三大核心城市群外,于中西部、东北地区,在发展条件较好、人口聚集较多、生态承受能力较强的区域,再建设数个以特大城市为龙头的城市群。”肖金成表示,重庆成都城市群也好,川渝城市群也罢,“叫什么并不重要,重要的是川渝抱团发展,既是双方的现实需要,也符合国家新一轮战略布局的要求。”

这个城市群叫什么不重要,重要的是重庆和四川能够通过抱团,同时满足自身和国家战略发展要求

蜀道难,难于上青天。这些年,成渝之间的交通线不断被“加密”。除了铁路,两地之间目前已贯通的高速公路达到6条,2年后,这一数据将飚升至10条。

多年研究川渝合作的重庆市人大常委会副主任杨庆育表示,成渝经济区和重庆-成都城市群,两者的目的本就不同。从国家层面考虑,建设成渝经济区,是深入实施西部大开发、培育新的经济增长极,要解决的是东西部地区发展失衡的问题。重庆——成都城市群的建设,时间背景是西部大开发进入了第二个10年,其目的是探索一条更符合西部现实基础的城镇化道路。

在调整的过程中,双方的经济合作往来有的继续推进,比如传统的流通领域,有的则互相设置了障碍。

同样是3月7日,渝西、川东7区县的负责人再次聚首潼南进行项目磋商。会上,重庆的大足区、潼南县、荣昌县和四川资阳的安岳县,内江的东兴区、隆昌县,泸州的泸县,共签署了16项合作协议,“合作内容从基础设施、旅游、商贸,一直到环保、社会治安管理、人口和计划生育等。”一位参会者告诉记者。

更多的区域经济发展专家认为,在中国新一轮的城镇化过程中,最佳路径是推动以特大城市为龙头的城市群建设。如此,一方面可妥善解决特大城市、中小城市、小城镇、乡村的合理布局、融合问题,实现城镇化和农业现代化的良性互动,尽最大可能实现生态、集约发展;另一方面也符合“非均衡才是真正的均衡”这一中国城市布局基本规律。

直辖前重庆是四川的港口,直辖后四川开始打造自己的泸州港。与此同时,重庆也在九龙坡和寸滩打造自己的港口。普通老百姓也能感受到川渝之间一些相互设置的障碍,比如四川的烟到重庆就不好卖,重庆的车在四川也受到限制。在这一时期,重庆传统的汽摩产业开始“收缩战线”,以前布局在四川的汽摩零部件配套企业开始逐渐减少。

“行政区划不同,很多制度都有差异,因此短期之内,两地需要继续打通城市群之间的交通阻隔。”中国社科院工经所区域经济研究室主任陈耀认为,从交通入手,先“易”后“难”,有利于产业合理分工,防止同质化、恶性竞争。

在发展的过程中,渝川双方发现,随着市场经济的推进,谁也离不开谁。于是在传统的民间经济协作的基础上,官方层面和学术界的合作开始出现,尽管如此,由于双方对合作的认识不尽一致,合作领域也不够广泛。

重庆直辖前,是四川主要的工业基地。当时,四川的经济布局是:两点(重庆、成都)、两线(成昆、成渝铁路)、两翼(三峡工程建设、盘溪和攀枝花开发)。直辖以后,重庆和四川的产业布局开始发生变化——重庆的主要任务是完成党中央交办的“四件大事”,其中,三峡库区移民和老工业基地改造很大程度上对重庆结构和布局进行了调整;四川则启动了主要依托成都平原带动全省发展的战略。

从最初的“1+6”框架协议,到学界公认的中国经济增长“第四极”;从共同承担统筹城乡综合配套改革试验,到联手促成国家层面的成渝经济区规划出台……在西部大开发持续深入推进的大背景下,已经“分家”十六载的川渝之间,不断有充满新意的合作方式推出。这一次,重庆和四川要做的,是在两座省市的众多城市之间建成一个“群”——

国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏认为,一方面,城市规模越大,其产业承载能力越强,创造的收入和机会越多,财政收入越高,能够提供的高质量公共服务越多,对资本、人才、技术的引力也越大。但是,资源短缺、交通拥堵、环境承载能力不足等问题,也会随着城市的日长夜大而日益凸显,“前段时间出镜率很高的雾霾就是表现之一。”

这是国内铁路建设史上施工工艺最复杂、难度最大的项目之一,也是半个世纪之后,成渝之间铺设的第二条铁路线。2年后,人们只需要1个小时的高铁就能从重庆抵达成都。